行政诉讼是一种对某个具体行政行为是否合法做出审查的司法活动。人民法院在查明案件事实后，依据什么样的法律标准和尺度来判定行政行为是否合法化，标准未必都不一样。其实在行政审判中经常会碰到对同一法律事实或关系有两种甚至两种以上的法律文件对其做出了不同的规定或解释，也就是说法律规范之间有时会发生冲突。法院适用不同的法律，判决结果就会天差地别。曾有学者认为法律冲突只限于国际民商事领域，其实从法理学的角度来说，法律冲突应当是法律领域普遍存在的现象。就行政诉讼来说，因为在一个国家内部，其立法权往往由多个部门行使，因此，不同部门制定的法律也会发生冲突。同时，法律总是在一定时期的社会关系背景下，加之立法部门对社会关系发展变化的有限预测为依据而制定的。所以随着社会关系的变化，在一定地区实施的法律也会随之变化，这就产生了各种冲突。本文试从我国行政诉讼法适用过程中发生法律冲突的表现形式入手，对如何消治行政诉讼法律适用冲突问题作一点点肤浅的分析，希望能抛砖引玉，为我国的法制建设做一点有益的研调。

    一、 行政诉讼中法律适用冲突问题的体现

    行政诉讼中的法律冲突问题，是指人民法院在行政诉讼过程中，发现对同一法律事实或者法律关系，存在两个或者两个以上的法律规范，且对其作出了不同的规定，适用不同的法律规定将导致不同的裁判结果的情况。其中，有的冲突是合法的，如特别法与普通法的冲突，有些冲突是不合法的，如行政法规与法律的冲突。行政诉讼中的法律冲突主要体现在以下几个方面。

    （一） 位阶冲突

    位阶冲突指的是不同位阶行政法律规范之间的冲突，位阶冲突也是一种纵向冲突。如法律、行政法规、地方性法规、地方规章之间发生的规范冲突。

    （二） 时间冲突

    不同社会时间段发布的法律法规之间的冲突。这种冲突多是指新法与旧法之间的冲突，又被称作新旧冲突或者时际冲突

    （三） 地域冲突

    发生在不同国家领土范围内的法律适用上的冲突。各个国家只能在自己国家领土范围内行使行政管理权，比如依照我国法律、行政法规、地方性法规与规章作出的具体行政行为，其法律效力只能及于我国领土范围内

    （四） 法域冲突

    法域冲突是指不同法域的法律文件之间法律规范的冲突。比如大陆与香港特别行政区域，可能就同一事项的法律规定不相同，进而产生的法律适用冲突，这种法律适用冲突是法律区域差异引发的冲突。

    （五） 文件冲突

    该冲突发生的前提是各种法律文件，包括不同的法律、行政法规、地方性法规、规章等法律文件对相同的法律关系有不一致的规定，适用不同的规定，就会对具体行政行为作出不同的判断指位阶相同的法律规范之间的冲突，又称为法律规范的横向冲突。它可分为等级相同的法律渊源之间的冲突和效力等级相同的不同渊源之间的冲突。

    （六） 特别冲突

    特别法与普通法之间的冲突。这种冲突为特别法与普通法之间的规定不一致时所产生的冲突，又称为特别冲突。

    二、 行政诉讼中法律适用冲突问题的原因

    1、立法主体宽泛是行政诉讼法律适用冲突的主要原因。

    我国现在有权依法制定行政法律法规的主体有:全国人民代表大会及其常务委员会、国务院、省政府、自治区人民代表大会及其政府、国务院批准的较大的市的人民代表大会和政府、特区人民代表大会和政府，立法主体可谓相当宽泛。这是因为，行政法规所要调整的是随时变化的各种复杂的社会关系，以期辅助政府机关实行行政管理的功能。行政法律法规有着不同于刑事法规和民事法规的特征。虽然这样的立法体系对加强行政管理有一定的积极意义，但从社会长远角度来看，这种行政立法体系不利于加强政府系统的整体效能，也给我们现在所提倡的“依法办事”形成了一定阻碍不利于形成全国一致的依法办事的共同规则。

    2、立法程序缺乏规范性是行政诉讼法律使用冲突的内部推手。英国著名法学家威廉.韦德曾说过，“随着政府权力持续不断地急剧增加，只有依靠程序公正，权力才能变得认人容易接受。”事实上，在行政法律法规立法时，我们很多时候并未意识到立法规范性也是法的组成部分，这直接导致了制定行政法律法规缺乏计划性，而变的随意性大。在上报制定法律法规的计划时，各自为政，甚至不少部门与其他部门争上项目，不考虑有无必要，不在乎是否成熟，大多考虑的只是本部门的利益。有的相关部门不搞调查研究，闭门造车，立法的时候就缺乏论证，并且不重视征求各方面的意见。有的行政机关在起草地方行政法规时不做详细的调查研究工作，甚至不重视规章的可行性、科学性、合法性，起草的法律法规根本未经论证，便犯“拿来主义”，把外地的规章照抄，完全不按照当地情况因地制宜。立法过程缺乏公众的参与程序。我国现行的许多法律法规，往往是行政机关在相对封闭的情况下单方面制定的，缺乏公众的广泛参与。其实公众更广泛的参与有利于行政相对人对行政决策的理解，从而提高行政效率，更有利于保护社会公平。

    3、行政立法的本位主义思想是导致行政部门之间以法争权。

    虽然我国《立法法》已于2000年3月15日第九届全国人民代表大会第三次会议通过，并己于同年7月1日正式施行，这为正确处理各种法律冲突提供了统一的法定依据。《立法法》第82 条明确规定:“部门规章之间、部门规章与地方政府规章之间具有同等效力，在各自的权限范围内施行。”依此，各部门规章之间、部门规章与地方政府规章具有相同的效力，并在各自的权限范围内实施，这就使得我国行政管理从客观上形成分条分块。各行政主管部门在制定行政法律规范上的地方本位性，必然优先考虑各部门自己的利益，维护本地区、本部门的利益。在人民法院的审判实践中，各行政主管部门制定的行政法律规范之间的此类冲突层出不穷。

    三、 对于解决行政诉讼中法律适用问题冲突的几点建议

    (一) 建立行政诉讼法律冲突的选择适用规则。

    1、特别冲突适用规则。根据《立法法》第83条规定，“同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定。”因此当普通法与特别法的规定不一致时适用特别法优于普通法的规则。同样的“特别法优于普通法”的规则也应广泛适用于调整某一行政区域的不同行政法律规范之间的适用冲突。并且在有合法授权的情况下，这一规则对于低等级的特别法与高等级的普通法之间的冲突同样有效力。比如《立法法》第81条规定，自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。

    2、位阶冲突适用规则。“特别法优于普通法”的规则只适用于合法的冲突，不同层次法律规范产生冲突一般属违法冲突，按照法律优先原则高层次法律规范优于低层次法律规范。但高层级法律规范授权低层级法律规范作出与高层级法律规范不同的规定除外，所以只能适用层级冲突适用规则。根据立法法的规定，各种行政法律规范的效力高低依次是宪法、法律、行政法规、地方性法规和规章，下一级的规范性法律文件不得与上一级的规范性法律文件相抵触。

    3、同级冲突适用规则。应对当行政法律法规制定的机关不同，但效力层级相同时发生行政法律规范相冲突时的规则。法律对这样的冲突没有明确规定出行之有效的解决办法。《行政诉讼法》第53条第2款规定，“人民法院认为地方人民政府制定、发布的规章与国务院各部、委制定、发布的规章不一致的，以及国务院各部、委制定、发布的规章之间不一致的，由最高人民法院送请国务院作出解释或者裁决。”但在司法行为实际中，这种方法并不可行，存在诸多弊端，它只能适用于行政诉讼过程中，一般只针对具体行政案件而言，非常影响行政案件的及时审结。且退一步说国务院对相互冲突作出解释或裁决也必须依一定的标准，否则有可能导致国务院的解释或裁决自身又产生前后矛盾和新的冲突。这就需要我们寻求解决法律效力等级相同的法律规范之间冲突的新的途径。可以考虑的是前段时间有人建议全国人大建立宪法监督委员会，由它来专门受理并裁决法律冲突，以实现在法院系统上位解决法律冲突。

    4、时间冲突适用规则。“法无溯及力”，这种情况适用新法优于旧法和法律不溯及既往的原则。即新的行政法律规范与旧的行政法律规范规定不一致时，一般优先适用新的行政法律规范。具体说，如果行政法律关系发生在新法生效之后，则适用新法，相反，如果行政法律关系发生的旧法生效期间，而争议发生于新法生效之后，原则上适用旧法，因为不溯及既往是法律适用的一般规则，但新法明确规定有溯及力的除外。如果同一机关制定的新的一般规定与旧的特别规定不一致根据立法法的规定，应当由制定机关裁决。

    5、地域冲突适用规则。我国个地区法律适用冲突问题比较复杂，既有内地各省、自治区、直辖市与香港澳门之间的冲突，又有内地各省、自治区、直辖市相互间的冲突。笔者认为在解决区际法律冲突问题上，应确定统一的冲突适用规则，而不能由各地区各自制定其冲突规则，否则冲突问题不仅不能得到根本解决，还会出现类似于国际私法上的转致、反致等问题，使行政法律冲突问题变得更加复杂。但在制定统一的冲突适用规则时应当区分内地与港澳，内地相互间的法律冲突之间不同的规则。（1）内地与港澳间的区际冲突适用规则。解决这一问题应当体现“属地管辖“原则。即发生于港澳地区的行政案件适用在香港和澳门地区施行的法律、法规。发生在内地的行政案件，适用在内地施行的法律、法规。但必须恪守一个中国的原则。除此，各省、自治区、直辖市及经济特区与港澳之间发生的法律适用冲突还可通过协议来解决。例如根据《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第95条规定“香港特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商依法进行司法方面的联系和相互提供帮助。”（2）在国内没有隶属关系的行政区域间的区际冲突适用规则。这类冲突规范在没有法律规定以前应当分情况予以考虑。如因不动产行政案件发生的法律适用冲突，适用于不动产所在地的行政法律规范。对公民、法人或者其他组织的身份、能力、资格和权利义务的确认的争议，应当适用行为人户籍所在地法等。

    2、提高立法和司法人员的法律素质

    法律的制定是否较少漏洞或缺陷，综合反映立法程序设置是否合理、立法人员素质是否到位、立法分析投入以及立法技术手段等，言而总之，法律制定漏洞或缺陷的多寡，综合反映一国法律文化发展的水平。当然法律漏洞或缺陷出现的原因一般都是多方面造成的，包括法律规定、司法解释违反逻辑规则、法律语言的不自足性以及自然语言的不明确性、法律规范的概括性与社会现象的复杂性之间的矛盾、法律的相对稳定性与社会的变动性之间的矛盾差异、立法者的利益冲突和价值冲突等等。

    行政立法是特定授权的国家机关依照法律赋予的权限和程序，制定、修改和废止有关行政管理方面的行政法规和规章等规范性文件的活动。立法机关立法权的实现，一般都是通过立法人员的立法活动来实现的，因而立法人员的立法素质极为重要。由于行政法律规范制定的复杂性和广阔性，特别是规章及规章以下的其他规范性文件的制定比较混乱，尽管2001年1月16日《规章制定程序条例》颁布实施，规章及规章以下的其他规范性文件的制定仍不容乐观，这些都不外乎立法人员的立法素质问题，而行政机关在执行具体行政行为时，大部分是以规章及其他规范性文件为依据，所以，提高立法人员的立法素质至关重要。

    进一步提升法官队伍的司法素质，提高法官更准确把握法律真谛的能力。司法从产生伊始就是被当做息事宁人的调解手段的，它被广泛用于解决社会矛盾，推动社会的公平与正义。随着社会的发展，法律作为重新分配公平正义筹码的重要方式越来越为人们所依赖，人们要求司法公正，因为公正司法是社会稳定的最重要、最基本的保障。作为司法的主体的法官是法律问题的专家，对行政机关适用法律是否正确有最终的发言权。法官的使命是适用法律，解决纠纷，实现社会的公平正义，法官的职业性质就是通过法律程序和手段，期间对法律和事实进行沟通，使共性的法律法规与个性的案件事实相结合，作出案件的裁决，实现我们司法所追求的公正目标。因此，审判中法官主要是通过法律适用的运作，来进行司法裁决活动。随着我国社会主义民主法制进程的不断提高，人民群众对法院整体司法水平的要求愈来愈高，这就需要加强法官的职业化建设，提高法官的司法能力。而法官的主观能动性在处理冲突规范时是必要的，同时，法官作为法律的具体操作、适用者，奠定了法官的视野、境界和角度必须高出普通人一筹。

    法官这一职业的神圣性、崇高性，决定了法官必须拥有高尚的精神生活、健康的生活态度和情感。法官的权威，不仅来自法律授权，也来自法官法律正义这一价值目标的不懈追求。我国《立法法》和《行政诉讼法》都规定了当对不能确定如何使用规范时，要交由有权机关解释和裁决。这无疑会造成诉讼时效的拖沓，而且容易造成立法权、行政权、司法权、辩护权的混淆。如果法官有高深的法律涵养，能把握法律的真谛，作出准确权威的判断，必能减少诉讼的拖沓，提高诉讼时效，有效地处理冲突。

    （三）行政诉讼法律冲突的事前预防。解决行政诉讼法律冲突，还要进一步做好事前预防。预防法律冲突主要有以下途径：首先要完善立法权限的划分。如前所述，行政立法权限不清是导致我国行政法律冲突的一个重要因素。由于行政立法权限的界定十分原则，在理解上也容易发生歧义。故在立法权限的划分上应当明确中央与地方之间的立法权限，明确中央可授权地方立法的范围，划分全国人大及其常委会与国务院的立法权限和经济特区的立法权限。其次应当完善行政立法程序，一是建立行政立法专家论证程序，由精通立法所涉及的专业技术的法律专家就法律和规章草案的可行性及权力配置的合理性等进行论证，最重要的是建立行政立法的听证程序，立法机关内部的沟通机制及其与外部环境的反馈机制是保证行政立法质量的前提。这有助于决定者充分收取信息以资判断。我国在听证程序的设置上可以设立如下程序：1、通告、评论程序，通告指行政机关必须把他所建议制定的法规草案或主要内容在公众渠道上公布，供公众了解和评论。评论可用书面、口头形式，也可用会议、资询和其他可以表达意见的方式。2、情报公开程序，政府文件公开是原则，不公开是例外，一切人具有同等得到政府文件的权利，政府拒绝文件公开负举证责任。3、应当完善法规、规章的备案工作。尽管目前宪法、地方人民政府组织法均规定了行政规章、地方法规的备案制度，但从实施的情况来看，备案制度远未发挥其应有的作用。一是备案的行政法规、规章少。据统计，地方性法规与规章向国务院务案的只占应报数量的57.3%。二是备案制度虚化为存档制度。使备案制度失去了其应有的作用，仅具有程序意义。可见，进一步完善备案制度是很有必要的。

    在行政诉讼实践中，适用法律的过程中所面临的诸多问题困扰着法官们。行政诉讼审理依据的复杂性更是学界关注的问题，行政诉讼制度的完善，对法院系统在行政诉讼实践中具有极其深刻的意义。在依法治国的今天，法制宣传的力度不断加大，公民的宪法意识愈益增强，公民关于保障自己的宪法权利的诉讼屡见不鲜，学界对宪法是否应该在诉讼中适用的争论热潮仍旧没有退去。1989 年《行政诉讼法》的制定和颁布实施是我国法制民主进程的一个重要里程碑。随着我国的入世，《行政诉讼法》规定的欠缺愈加突出，行政诉讼法律适用成为司法实践的一个难点，因此，在保障《行政诉讼法》准确实施的基础上建立起一套适合我国国情的行政诉讼法律适用制度和规则尤其重要，并且随着行政诉讼理论与实践的发展，不断地加以完善，促进我国行政诉讼制度的发展，从而进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制社会。