黑龙江垦区的人民法庭普遍创建于二十世纪八十年代初期，可以说是垦区落实党的十一届三中全会精神，推进改革开放，加强法治建设的产物。二十多年来，垦区人民法庭为化解各类矛盾纠纷，维护垦区政治安定、社会稳定，推进垦区经济建设、政治建设、文化建设、社会建设，加速现代化大农业建设进程，传播法治文明，巩固和发展党的执政基础，发挥了历史性的重要作用。这一点毋庸置疑、无可争议。但是，伴随垦区现代化和法院规范化、标准化建设进程，现有的“一场一庭（组）”的模式，其审判力量分散，管理易于松懈、弱化，不利于提高办案质量，不便于加强规范化、标准化建设，各项弊端日益显现，成为制约垦区法院系统建设和发展不容忽视、亟待解决的问题。本文结合农垦法院系统人民法庭的现状，用数据和实例对目前人民法庭的基本情况、体制与机制存在的问题及其今后发展的架构谈一些浅薄之见，希能成为今后在人民法庭的定位、人民法庭的设置以及人民法庭管理等方面的引玉之砖，为农垦法院系统的人民法庭再出品牌、再现亮点、再创佳绩提供些许参考意见。

    黑龙江省垦区的人民法庭按照农垦总局对原有农牧场的设置，人民法庭为一场一庭，历经2001年上级法院撤并法庭以及部分法庭的恢复，截止目前，农垦法院系统下辖法庭为59个，办案组39个。

    垦区人民法庭问题透视——弊端与缺陷

    农垦法院系统的人民法庭，因“企业办法庭”的先天不足，导致在体制、编制、管理等方面存在诸多弊端。具体表现为：

    体制弊端：人民法庭本是基层法院的派出机构，而从目前农垦的现状来看，许多法庭、办案组更像是农场的一个职能部门。形成原因有三：一是源于历史沿袭。垦区的法庭、办案组最初组建时人员均为农场安置，提级提职均由农场作主，人财物受农场管理和支配，直到国家司法考试的推行，这种状况才得以真正改变。目前，一些农场仍然以法庭就是农场的一个职能部门的固有思维定势，指挥干警参与种树、清欠、拆迁、包点等非审判工作；二是源于经费制约。目前法庭、办案组的经费不足部分仍然靠农场解决，有的法庭虽然在硬件建设上暂时符合上级法院的要求，但也仅仅是勉强达标，硬件设施和物质装备多已老化，尤其是车辆、电脑等更新较慢，更有软件建设与硬件建设没有同步进行，因此，就需要庭组长更多地求助于农场，经费问题成为制约法庭的“生存命脉”；三是源于体制不顺。人事管理体制不匹配，人员调整不顺畅，基层法院对法庭干警不能“直管”和“真管”，法庭对办案组更是有责无权。人员调整不顺畅，人事问题成为影响法院与法庭、办案组融为一体的最根本原因。

    编制弊端：目前来看，垦区法庭和办案组多则10多人，少则2人。编制问题成为制约法庭建设的一大因素。原因有三：一是统编过死，调配困难。编委为法庭、办案组确定的编制数不能改、不能动、不能调，不管法院因工作原因如何想调整，即使使出浑身解数，也只能换来小调整，如想整体调控简直比登天还难；二是门槛较高，出口不畅。进人需要由省内统一招考公务员，并且每年招录时间长，可变因素多，人员真正进编需要很长一段时间。进人渠道不畅，导致法庭队伍青黄不接，后续力量得不到补充。编制出现空缺只有两种可能，退休或犯错误被开除；三是人员偏少，不成规模。二、三个人组成的庭组，更多地是处理日常的小事情，调解一些小纠纷，庄重性、权威性不够，给当事人一种缺乏威严之感。

    管理弊端：农垦法院系统“头小体大”，就是法院机关干警少，而法庭、办案组干警相对较多。管理弊端会以三种形式体现出来：一是管理失之于松。从管理学角度来看，人员越是分散，管理会越不到位，管理越不到位，工作作风就会越松散，工作质量就会越下降，目前情况可见，法院部门多、人员少，不成规模，而法庭、办案组多、乱、差的境况；二是管理失之于宽。多高的工作标准都得靠人执行。受人员数量的制约，一些庭组长实在是“矬子里拔大个”，一旦上任，如果不出大问题，就会颐养多年不退位；三是管理失之于粗。对基层法院而言，管几个精英法庭和管众多个办案组所用的时间不一样、精力不一样，适用的标准难统一。真正实现诸事都能达到高标准基本是一个空口号。

    受上述弊端的制约，致使现行体制下的人民法庭工作出现一些不利因素：

    （一）精细程度难以提高。要想把院内的工作思路，包括审判管理、法庭建设、三年发展规划推进落实等项工作快速统一到法庭、办案组的每一名干警，并且达到目标一致，步调统一，难度会很大。而法院系统的各项工作更多地靠“细节决定质量，细节决定成败”。同样一个工作要求，如果让59个法庭去执行，标准好定，监管容易，效果明显。如果再加上39个办案组去执行，容易出现眼界不高、定位不准、标准各异的问题。因此，没有一支坚强有力的执行团队，再超前的思想、再过硬的班子、再优秀的人才，最终形成的仍然是一盘散沙，会导致瑕疵不断、问题频发、上访不止。笔者认为，农垦法院系统涉诉信访偏高的一个重要原因，就是因为体制不顺而导致审判精细化程度不高，工作出现瑕疵所致。

    （二）各项指标难以完成。通过调研发现，法庭与办案组之间，只是纯业务上的指导，没有有效的监督制约关系。以受案数逐年下降为例，本院一个办案组2007年至今受理49件案件，3人平均每年办案4件。造成案件数量减少的客观原因固然很多，但是一部分庭、组长存在的办案多势必差错多、支出多、扣分多、罚款多，甚至涉诉上访也会水涨船高的错误认识和不办案也不少挣工资的平庸思想作祟是一个重要原因。尽管院党组已经强调，应当立足当前，着眼长远，从人民群众对司法工作的新需求新期待出发，合理增加受案数量，以拉高结案率、调撤率，降低上诉率、更改率，但近两年时间里，仍不见起色，案件数量的下降对农垦法院系统的长远发展来说，绝对是个隐忧。同理，一些庭、组长更多注重眼前利益，以案件不出问题为主，工作不出成绩也无所谓，案件质量出现瑕疵最多罚点钱，法宣调研信息不完成最多扣点分，工作实在不行最多不让当庭、组长（工资待遇不受影响），形成了工作目标挂在嘴上，奋斗目标写在纸上，各项指标难以落实在行动上的被动局面。三年发展规划确定的奋斗目标如要顺利实施，必须靠最基层的人民法庭超额完成任务，才能真正使农垦法院系统走在全省法院前列。

    （三）干警素质难以提升。许多法官，多年如一日地在基层工作，任劳任怨，吃苦肯干，但他们没有经过系统培训、没有经过名师指点、没有经过大案历练，甚至五年没有办过一件判决案件，因此，看到的天总是最大的，更像是“井底之蛙”。眼界不高、理念不新、创先争优意识不强，制约着干警素质的提升空间。目前体制下，法庭、办案组如果没有一个更好的管理机制，靠现在二、三个人自身提升素质，个别法庭、办案组只靠一、二个人在维持现状，政治水平难以提高，业务能力难以增强，各项工作全面上水平难上加难。以本院为例，2003年以来，共有11名干警通过国家司法考试，其中，院机关7名没有法职的干警（不含法警）全部通过国家司法考试，而法庭、办案组7名没有法职的干警有4人通过国家司法考试（3人进京培训、1 人到省培训）。干警之间的差距可见一斑。没有环境影响、没有领导督促、没有竞争压力，法庭，特别是办案组，队伍就会越来越散漫、素质就会越来越下滑、责任心就会越来越缺失，整体工作就会越来越滞后。种种现象，归根结底，还是体制弊端造成的恶果。

    （四）工作热情难以点燃。日常的审判管理和深入法庭、办案组工作过程中，时常听到干警谈到最多的就是工作难干，不想干了；年龄大了，不想干了；待遇不好，不想干了；关系难处，不想干了。由于人员十几年、二十几年相对固定，一些干警出现了典型的“职业倦怠”心理。个别法庭、办案组一些40多岁的同志，就会以老爷子自居，工作邋遢、作风松散，当一天和尚撞一天钟，甚至当一天和尚只撞一个小时的钟。以本院一个办案组为例，3名干警的平均年龄为53岁，组长今年51岁，是一名女同志，在家已经是一个外祖母级人物，在庭内还只是一个“小老妹”，大事，包括沟通、协调农场、法院关系，审理、执行疑难案件，份内之事必须干好。小事，包括接待、记录等琐碎事情，甚至连装卷、扫描这些极小事情，也得亲历亲为。不干，怎么好意思去安排比自己年龄更大、接近退休的老同志呢。好在，这个办案组几名干警的工作责任心还有，近两年审理的案件质量还比较高，没有出现问题，但是想让他（她）们更有激情、更有创新地去做一些工作，实在不切合实际。

    垦区人民法庭和办案组的格局也有一些优势：一是便于化解矛盾。目前垦区113个农牧场，98个法庭办案组，发生一些小矛盾、小纠纷可以在萌芽、初始阶段由法庭来化解，如没有这些法庭或办案组，则要靠行政领导去处理，如行政领导在第一时间不妥善处理，则会演变成大矛盾、大纠纷，小则上访、闹访，大则发生民转刑案件；二是便于诉讼服务。目前的法庭、办案组设置，更有利于垦区百姓进入诉讼之门，不用坐车，不用远行，发生纠纷，可以在较短时间内到法庭提起诉讼，纵观全国范围内，这样便利百姓诉讼的司法服务亦不多见；三是便于统一步调。垦区人民法庭企业化特征明显，更多的庭、组长成为农场领导的专职法律顾问。发生纠纷，法庭先行，为农场社会稳定做好服务；合同履行，法庭把关，为农场依法履约当好参谋；企业清欠，法庭参与，为农场活化资金提供便利。        

    从上述情况分析得出结论，二者相比，弊大于利。

    垦区人民法庭功能复归——架构与设想

    农垦中院肖凤鸣院长提出了农垦法院工作要有争上游、站排头、创一流的“创先争优”意识，力争在提升司法水平、服务保障大局，队伍建设，司法保障，树典型、出经验这四个方面走在全省前列，按照《农垦法院系统三年发展规划》的战略部署，要通过三年的努力实现《规划》所确定的全部目标，人民法庭应是首当其冲的“战斗员”。笔者认为，新时期新形势下，垦区人民法庭的构建必须注重一项改革、两个提高、三个完善。

    一项改革：设置相对正规的法庭建制。

    对垦区人民法庭的改革，可谓“仁者见仁，智者见智”，至今仍未有成型的改革措施，因而影响和制约了垦区法院系统的发展，必须尽速加以解决。

    一是自上而下系统改革。农垦法院系统的体制编制问题从设立之初至今未更改，29年的时间，社会环境、司法理念、审判格局、干警素质都有了翻天地复的变化，但农垦法院系统的体制和编制，没有真正的变化，虽说编委对法院系统的编制进行了重新核定，并确定了新的编制，但迄今为止没有真正使用，原因不得而知。为了使垦区整个法院系统体制更加顺畅，应彻底改变现行的管理体制。笔者设想新的管理架构是：在总局、管局两级党委的领导下，由基层法院垂直管理派出法庭的人财物（如改革力度大，最好一步到位由农垦中院垂直管理，办法相同）。人：统一调配，包括提职、晋级等等，具体职能部门为政治处，然后报人事部门审批；财：统一管理，总局把基层法院和法庭的各项经费按上级下拨经费的标准拨付到管局计财处，由基层法院统一支配，经费不足部分，由各管局确定，以中心农场为依托，附近没有法庭的农场提供部分差额经费的补充；物：统一使用，按照法院及法庭固定资产的清单，由各基层法院建立台账，到管局计财处备案，具体物品的使用情况由管局计财处、纪委、审计局负责日常的检查和监督。

    二是整合撤并全面调整。由总局编委和农垦中院联合对农垦法院的现行编制进行调研，对每个法院，特别是法庭的编制重新核定，同时，在征求各管局党委意见的基础上，按照中院在省院争取恢复法庭的能力确定剩余办案组的去留问题，决定垦区人民法庭的未来走向，最终确定是一场一庭还是二场、三场一庭。笔者建议，为了农垦法院系统的长远发展和向更高层次迈进，长痛不如短痛，对不适格的基层办案组或已经不具备软硬件条件的办案组，对农场党委十分不重视的办案组，必须忍痛“割爱”，痛下“杀手”。否则，农垦法院系统的人民法庭、办案组仍旧会是杂乱无章。决心不难下，难就难在执行起来难度很大。需要总局党委的首肯，需要各管局党委的配合，需要搞好调研和考察，更需要理顺基层干警的情绪，但是一旦施行，垦区法院系统，特别是法庭必然会向许多优秀法院、法庭一样，逐步实现高标准的管理方式、成就高素质的干警队伍。

    三是余者上收统一调配。按照自上而下的系统改革和整合撤并全面调整，垦区人民法庭应当形成1个庭内包含1名庭长、3审1 书1警的合理或最低配置。多余的干警，可以充实到基层法院或者上收到农垦中院，充实捉襟见肘的两级法院机关的工作力量，缓解中院、基层法院人少、事多、一人兼多职、职能不到位的窘境。办案组撤并后，垦区的人民法庭应当像地方法庭一样，开办更多的“巡回法庭”、“流动法庭”、“假日法庭”、“田间地头法庭”，设置诉讼服务点，由当事人预约诉讼、预约开庭时间、预约开庭地点、预约办案法官，可以由庭内干警轮流到所辖农场驻场接诉或咨询，由接诉人员负责转收材料，联系法官定时下场。使撤组并庭所产生的不利因素，通过更为广泛的诉讼服务得以平稳有效化解，实现垦区人民法庭改革的顺利过渡。

    两个提高——政治地位和物质待遇要不断提高。

　　一是法庭和干警的政治地位要提高。一方面，要努力提高法庭的政治地位。长期以来，在农场外部，法庭和办案组被看做是一个职能部门，甚至其地位是农场的一个“二流科室”；在法院内部，则当作比机关庭局处室地位还低的单位来看待，从而导致法庭干警自卑感极强，没有归属感，自嘲“两爹两妈”：法院为亲生父母，农场为养父母，养父母好则法庭日子好过，养父母不好则法庭日子难过。长此以往既不利于法庭职能的发挥，也不利于法庭广大干警的发展，更就谈不上司法和谐了。因为司法和谐首先应是法庭与干警自身及相互之间的和谐。在笔者看来，每个法庭实际上就是个微缩法院，其职责、功能已经远远超过了一般意义上的法庭。因此，要逐步提高法庭地位，提高法庭规格。应当积极向党委组织部门汇报和争取。尽最大可能全面落实基层干警职级待遇。同时，在法院申报立功、获奖及荣誉方面，坚持名额向法庭倾斜，优先申报法庭干警。本着“知人善任、人尽其才”的原则。把法庭政治素质高、业务能力强、作风优良、年轻有为的干警放到庭长岗位，让想干事的人有机会、能干事的人有舞台、干成事的人有地位，使法庭逐步成为农垦法院系统培养后备人才的基地。

    二是干警的生活待遇、工作环境待遇、装备待遇要提高。第一、提高物质生活待遇。通过调研我们发现，许多法庭和办案组的干警只有工资能够保障，其他的福利待遇，包括年终一次性资金、公费体检、带薪休假等福利待遇都没有落实。应当让基层干警享受到和中院、基层法院机关干警一样的待遇，不能让他们在政治地位上吃了亏，又在经济待遇上也吃了亏。第二、提高工作环境待遇。虽然总局党委、中院和各管局加大了对法庭基础建设的投入，但与地方法院的法庭相比，还有明显的不足，特别是一些不重视法庭工作的农场，办案组办公条件极差，办公桌椅“老少三辈”，最早的可追溯到建院之初。因此，应对不适应审判工作需要的审判法庭进行修缮，对不合时宜的审判桌椅进行更新、添置，对法庭的安全保卫措施予以加强，使法庭基本做到功能齐全、设施完善、庄重实用、适度超前。同时，在条件允许的情况下修建干警活动室，购买乒乓球、羽毛球等健身器材以及象棋、围棋等娱乐工具，不断丰富干警的业余生活和精神生活。第三、提高物质装备待遇。鉴于法庭位置偏远，对法庭的物质装备待遇应予提高。配备性能优良的交通工具和通信工具，完善网络电子签章系统、法律文书远程签发系统，确保裁判文书能够及时盖章和签发，保证办案需要；配齐电脑、复印机、传真机等现代化办公设备，有条件的法庭可以安装闭路电视、证据展示系统、安全检查设备系统，并实现法庭内部、法庭与法院之间的联网，实现办公的自动化与信息化。

    三个完善：整章建制、绩效考核、司法管理要不断完善。

    一是完善相对规范的制度体系。管理的抓手在制度。制度是方向、是引领、是规矩、是导向，制度建设是最管用最基础的建设。垦区人民法庭应当围绕“规章治事、制度管人、机制兴院”的思路，以建立完善长效管理机制为重点，大力推进制度建设，逐步建成司法业务管理、司法人事管理、司法行政管理三大制度体系。形成一整套立足当前、规范长远的制度手册。制度手册中应当包含人民法庭的规章制度，并宜分类设定。其中，司法业务管理包括：案件流程管理，立案、执行流程管理，涉诉信访管理，案件质量评查规定，法律文书签发管理办法，重审改判案件评析办法，审判人员庭审规则等等；司法人事管理包括：法庭议事规则，重大案件讨论规则，庭长（副庭长）、审判人员、书记员、法警岗位责任制等等；司法政务管理包括法庭、办案组考评细则，各岗位人员考评细则，值班、考勤制度，办公设备管理制度，计算机及网络管理制度，档案管理制度，法庭安全保卫规则等等。通过三大制度建设，实现人民法庭管理的常态化、精细化和科学化。

    二是完善相对健全的考核体系。面对当前形势与任务的新要求，面对人民群众对审判工作的新期待，面对法庭队伍建设的新变化，建立和完善符合法庭工作规律、适应形势任务要求的科学的绩效考核管理体系势在必行。构建人民法庭绩效考核模式的总体思路是：以公正司法为核心，以化解纠纷为重点，以司法能力为保障，以能动司法为载体，以明确职责为重点，以培养精英为目标，实行动态监控、专职管理、责任追究为手段的绩效考核体系。第一，明确考核共性个性指标。共性目标要有量，个性目标要有杠。将共性个性目标细化，落实到人。让法庭干警人人肩上扛指标，个个身上有分值。第二，实行两级分类管理。即中院对垦区所有的法庭和办案组实行目标考核，以59个法庭为一组作为考核对象，分类排名；各基层法院对所有法庭和办案组对口考评，以中心法庭为一组作为考核对象，分类排名。对庭组长实行能者上、平者让、庸者下，劣者汰，第一年考评排名最后的庭组长，“黄牌”警告，连续两年考评排名最后的庭组长，“红牌”罚下。第三，建立考核指标体系。重点突出案件质量、效率、效果的考核，引导法庭追求案结事了、人民满意的最高标准；加强对调研、法宣、信息、改革、创新的考核，引导法庭全面发展；加大力度、严肃认真地抓好违法办案等重大差错和问题的查处，引导庭组长树立不可逾越的考核底线，建立一票否决监督机制。第四是完善奖惩激励机制。对优秀的法庭，给予适当的物质奖励；对优秀的庭组长或干警，给予必要奖励，包括颁发审判、执行质量绩效奖，公费体检，带薪休假，提供学习、培训、考察机会；对有突出贡献的干警实行优先晋级。

    三是完善相对适用的管理体系。应当创设和完善类似于大庆法院系统的管理体系，注重管理的思想化和思想的体系化，鼓励干警积极参与到各项管理工作之中，使管理成为干警认同并自觉遵守的制度，将审判管理、工作管理、生活管理中的管理思想和理念直达、渗透到干警的心灵。管理包括层级工作管理、审判质量管理、队伍建设管理等等。层级工作管理是每个单位、每个组织都应当认真遵守的工作规则，干警对庭长负责，庭长对党组负责。庭长至关重要，承上启下，工作好，则是工作全面发展的“助推器”，工作差，则会出现“中梗阻”，把本应担负的工作职责，推向下属，把本应担负的管理责任，推向院里。审判质量管理是人民法庭的中心工作，书记员对审判员，审判员对庭长，无论是接谈调解，还是依法裁判，无论是文书签发，还是卷宗自查，必须落实层级把关、层级负责制度。否则，会出现书记员直达院领导的怪现象。队伍建设管理是目前法庭和办案组最弱的一项工作，因而，在日常的队伍建设管理过程中，不能“简单管理”而应“精细管理”，不应“平面管理”而应“立体管理”。队伍建设管理会促使干警素质逐年提升，使干警逐步成为一专多能的复合型人才。一个相对完善的管理体系，会在法庭和办案组中形成红花常开、绿叶不败的良好态势。

    垦区人民法庭经过近三十年的发展完善，取得了令人瞩目的业绩。《农垦法院系统三年发展规划》赋予了法庭建设新的目标与起点，在新时期新形势下，垦区人民法庭更应当褪去历史沉疴，抓住发展机遇，破除制约瓶颈，契合时代节拍，真正成为设置规模化、审判规范化、管理制度化、建设标准化、装备现代化的“五化法庭”，为垦区现代化建设做出新的更大的贡献。