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探析政府法律顾问制度的发展之路

  发布时间:2017-10-07 09:08:44


    论文提要:

    政府法律顾问制度是推进依法行政、建设法治政府的重要环节,也是现代法治文明社会建成的重要标志。我国的政府法律顾问制度起源于上世纪八十年代,缓慢的发展过程虽然取得了一定的成效,但是也暴露出管理机制不健全、选聘机制不完善等问题。党的十八届三中全会明确提出普遍建立法律顾问制度,因此,为了进一步健全和完善该项制度,本文立足于促进政府法律顾问制度的规范化和专业化发展,通过对现阶段该制度发展的现状进行调查,深刻剖析了其存在的问题,并提出了出台刚性法律法规、完善管理与选聘制度、建立激励机制等完善政府法律顾问制度的建议,以为我国政府法律顾问制度的健康发展,法治国家、法治政府的建设略尽绵薄之力。

    关键词:政府法律顾问制度  政府  法律  顾问

    在经济全球化高速发展、社会大变革快速行进的今天,政府法律顾问制度作为现代法治文明社会的重要组成部分,在推进依法行政、建设法治政府、促进法治社会建成的路程中发挥着不可替代的作用。但是,随着法治政府建设的不断深入,公民对国家政府、行政机关及其工作人员的要求和期望也愈来愈高,社会矛盾也呈多样化方向日益加剧,这就对具有社会矛盾调解剂功能的政府法律顾问制度提出了更高的要求。因此,在如上国情下,如何促进和完善政府法律顾问制度的发展便成为法治政府建设的当务之急。

    一、识:政府法律顾问制度出台的历史背景与发展现状

    政府法律顾问制度一般是指由政府法制机构系统以外的人员担任政府的法律顾问,参与政府的相关事宜,为政府提供相关法律帮助与服务的制度,聘请的人员构成包括但不限于法学教学或研究机构、法律专家、学者、律师以及其他相关法律工作等人员。

    政府法律顾问制度起源于西方资本主义国家,在我国起步较晚又发展曲折,最早可以追溯到20世纪80年代,1988年深圳市成立首家法律顾问工作室;1989年司法部发布了《关于律师担任政府法律顾问的若干规定》,该规定指出,律师担任政府法律顾问的任务是为政府在法律规定的权限内行使管理职能提供法律服务,促进政府工作的法律化、制度化;担任政府法律顾问的律师受政府委托办理就政府的重大决策提供法律方面的意见,或应政府要求对决策进行法律论证等法律事务,自此,我国的政府法律顾问制度缓慢开展。1993年司法部发布的《关于深化律师工作的改革方案》中指出要采用试点的方式在我国国家机关内部建立起为各级政府及其派出机构提供法律专业服务的队伍,随即,全国各省、市纷纷尝试建立公职律师、政府律师等形式的政府法律顾问模式。但是,由于经验不足以及后成立的法制办公室等部门工作人员缺乏律师执业的实践经验,各地公职律师或者称之为政府法律顾问人员在其工作中大多以“法律咨询者”的身份存在,并且其大部分工作限定在政府部门出现法律问题或纠纷后予以解决,而并没有起到事前预防等作用,因此,在该阶段,我国的政府法律顾问制度在实际功效上并没有得到充分的发挥。

    随着依法治国建设的不断推进,建设高效的法治政府离不开一支具有高道德素质、良好法律素养和较高法律执业能力的法律顾问队伍。因此,在全国范围内建设完善的政府法律顾问制度成为依法行政、建设法治政府的关键环节。为贯彻落实党的十八大作出的战略部署,2013年党的十八届三中全会明确指出普遍建立法律顾问制度,2014年党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出,积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍。为贯彻落实会议精神,各省、市根据工作部署,纷纷制定相关制度,截至目前,我国大部分省、市已经全面施行政府法律顾问制度,该制度得到空前发展,并取得一定的成效。

    以黑龙江省为例,该省采取先行试点与全面推广的方式施行政府法律顾问制度。2014年黑龙江省人民政府法制办公室针对政府法律顾问以及法治政府建设指标体系和考核标准试点展开调研工作,集中对该地试点运行政府法律顾问制度的运行模式、组织机构、工作职责等方面进行调查研究以为在本省范围内全面推行该制度提供借鉴经验。2015年该省将“推动普遍建立政府法律顾问制度”纳入《政府法制工作要点》。2015年2月28日通过、3月19日正式印发的《黑龙江省人民政府办公厅关于推进政府法律顾问工作的意见》中明确规定,省政府工作部门,市、县级政府及工作部门,乡级政府要在2015年6月底前建立政府法律顾问制度,县级以上政府要在2015年12月底前建立以政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师等参加的法律顾问队伍,并组织开展活动。同时,《黑龙江省人民政府法律顾问工作细则》作为该意见的附件同时出台,该细则对该省政府法律顾问的基本条件、聘任程序及任期等作了明确规定。2015年4月,按照《黑龙江省机构编制委员会关于省政府法制办增设政府法律顾问处的通知》的要求,黑龙江省人民政府法制办公室正式增设政府法律顾问处,自此,该省的政府法律顾问制度有了专门的工作细则约束和专门机构负责。此后,该省各级政府及相关部门通过招聘的方式聘请律师事务所及律师、法律专家等组成政府法律顾问为相应部门制定重大行政决策、推进依法行政发挥重大作用,例如,鸡西市、大庆市等地已经建立该项制度,齐齐哈尔市安全监督局也聘请法律顾问为该单位推进依法治安提供法律意见。此外,该省的人民政府法制办公室的决算及预算信息表明该省为该项制度提供有力的物质保障。由此可见,目前我国的政府法律顾问制度基本已经实现了省、市、县、乡四级国家机关全覆盖;大部分省、市根据自己实情制定了相关的规定及工作细则,明确了政府法律顾问制度的服务流程、范围、方式等具体内容;该项制度纳入本地本部门财政预算,为其开展相关工作提供有力保障;各地政府法律顾问单位及个人在其岗位中为本地、市的行政决策积极献言献策,为法治政府和依法治国的建设发挥了不可泯灭的作用。

    二、查:政府法律顾问制度存在的问题剖析

    我们在看到政府法律顾问制度重要作用的同时,也应该注意到,该制度作为新兴的制度,在制定之初必然存在各种各样的问题阻碍着该制度的有效实施。因此,在法治政府有序推进的今天,我们应当对现今推行的政府法律制度进行有效调研,深刻剖析其现阶段存在的问题,并予以及时完善以适应法治社会的发展。据调查研究,笔者认为,现阶段我国政府法律顾问制度在施行中存在以下问题:

    (一)地区差异较大,缺乏高效力、统一的规章制度

    截至目前,政府法律顾问制度并没有在国家层面进行总体的规划和设计,其作为依法行政、建设法治政府的重要环节,至今只是散落在各省、市政府自己的规定、细则中,其效力低、地方差异大,缺乏国家层面的顶级设计和推动,甚至在《律师法律顾问工作》等其他相关规定中也仅仅对顾问的工作内容作了规定,而忽略了对法律顾问成员的管理等方面的统一规定。同时,由于没有国家层面的顶层设计,导致目前各省、市的该制度地域差异较大,发展极不平衡。例如,浙江省基本实现了政府法律顾问制度四级政府全覆盖,西南等部分省、市基层政府的法律顾问制度建设数据缺失,建设效果不佳,导致该制度作用不能完全发挥。

    (二)缺乏有效的管理、选聘等运行机制

    由于我国对政府法律顾问制度没有统一规定,导致在全国范围内未建立统一、高效的管理、选聘等运行机制。就管理机制来说,我国目前存在以下几种管理模式:一是由政府法制部门负责,如《黑龙江省人民政府法律顾问工作规则》规定黑龙江省政府法律顾问日常工作由省政府法制办公室承担;二是由省司法行政部门负责,如湖南省司法厅负责本地法律顾问团的日常工作管理、指导和服务;三是设立政府律师事务所,由其负责管理政府律师的相关工作。由此可见,我国尚未建立统一高效的管理模式,在部分环节上甚至存在管理盲区。

    就顾问的选聘机制来讲,各省、市规定的也不甚明确,尤其是在选聘人员的具体要求上规定较为粗略。以黑龙江省为例,在法律顾问选聘要求上,《黑龙江省人民政府法律顾问工作规定》中仅规定了政府法律顾问要符合以下基本条件:(1)遵守宪法和法律,拥护党的路线、方针和政策,具有良好的职业道德、纪律意识和社会责任感;(2)受过系统的法律或者相关专业教育,或者通过国家司法考试,律师、法官、检察官资格考试;(3)法律业务能力突出,并具有比较丰富的法律实务工作经验;(4)熟悉省情、社情、民情和政府工作,乐于从事政府法律顾问工作;(5)近5年内未受过纪律、行政等处分。该规定中“系统教育”、“能力突出”、“熟悉省情”等词汇将聘用条件模糊化,使得该标准不清晰。同时在该省政府招聘律师事务法律顾问单位公告中,在报名条件上也仅是粗略的要求“执业信誉良好”、“精通行政法律事务和民商事法律事务”等模糊条件。其他各省、市同样存在类似问题,不清晰的聘用条件和遴选机制最终造成选人不当、资源浪费等不良社会现象。

    (三)奖惩与物质保障制度有待提升

    我国政府法律顾问制度由于在政治和法律上的地位不清,以及国家各部门对其重视程度不够等原因,导致各省、市对该制度的奖惩与物质保障上缺乏足够的支撑。目前各级政府的法律顾问制度均由各政府负责,经费来源于地方政府,因此统筹该制度的财政收支就要考虑到各地的经济情况及财政预算情况,这便导致了部分政府对该制度不重视,顾问费用过低或者没有明确的费用补偿制度,这便容易造成部分法律顾问心理失衡,其劳动付出与劳动回报不能达成基本平衡,从而出现法律顾问消极怠工等情形。例如,2015年黑龙江省在招聘律师事务法律顾问招聘公告中表示不再向作为法律顾问单位的律师事务所支付年度服务费用,只在处理省政府法律事务时采取一事一议的办法,每次向法律顾问单位仅支付3000元至5000元的服务费用。除物质保障和奖励之外,我国对政府法律顾问的惩罚上也存有制度漏洞,对触犯纪律或者消极怠工的顾问单位和个人,各省、市基本没有明确惩罚机制,最多也是取消聘用资格,这均达不到处罚与奖励的激励效果。

    三、究:政府法律顾问制度的完善策略

    中学为体,西学为用。政府法律顾问制度在西方资本主义国家发展源远流长,其优秀经验可以在结合我国实际国情的基础上为我国所用,以最大限度的避免因该制度建立初期不可预见的弊端而产生的恶劣影响,以促进我国政府法律顾问制度的不断完善,更好的服务于法治政府的建设。

    (一)西方国家政府法律顾问制度优秀做法

    1.专业化的美国政府法律顾问制度

    美国政府法律顾问制度发展于罗斯福执政时期,如今的美国政府法律顾问制度也即白宫法律顾问已经发展成为专业化高、职责明确、团队稳定的顾问制度。白宫法律顾问具有高度的独立化和专业化,其不受任何琐事干扰,在任命前与总统等没有私人关系;其职责特别明确,他们只涉及法律事务,不涉及政治议题,被任命后只参与、审议立法及法律修订等法律方面的工作,并集中于宪法领域,如为总统行使权力寻求理论和宪法依据等。同时,美国的法律顾问团队逐渐向层级明确化发展,现由白宫办公厅统管各个专业的法律顾问团队,日常工作由幕僚长领导,现白宫法律顾问办公室有33名雇员,其中专业律师21名。

    2.高薪酬保障的英国法律顾问制度

    在爱德华一世时期尚未出现终身制的为英国国王服务的辩护律师制度,而是根据英国法律事务的实际情况临时聘请辩护律师,但是此时的聘请的辩护律师依然可以获得固定的薪酬。直至1278年英国开始聘请常年的辩护律师,并且以固定期限向其支付薪酬,为英国国王提供法律服务的辩护律师的薪酬标准均较高,这为受雇佣的法律顾问提供了有力的物质保障和工作回报。

    此外,我国的香港地区也建立了较为完善的政府法律顾问制度。香港地区的政府法律顾问均有较高的法律地位,其都在政府部门内部设置了专职的司法部门,法律顾问由律政司任命,并直接向部门领导提供法律意见。较高法律地位的政府法律顾问有利于更高效的发挥其自身的作用。

    (二)健全与完善我国政府法律顾问制度的对策

    1.尽快出台刚性的国家法律规定

    由于我国处于政府法律顾问制度建设的起步阶段,各地对政府法律顾问制度的重视程度参差不齐,但普遍不高,受聘的法律顾问单位和个人的法律和政治地位均不高,其重要作用也得不到应有的重视。因此,为了改善这一现状,在国家层面,应当尽快出台刚性的、专门规范我国政府法律顾问制度的法律法规或政策性规定,将该制度提升到国家角度。笔者认为,一方面,全国人民代表大会应当出台规范我国政府法律顾问制度的专门法律,或者在《中华人民共和国组织法》中将政府法律顾问制度纳入其中,以明确该制度的法律地位,同时将该制度的基本管理规范予以规定,从国家层面,将其纳入统一管理。另一方面,各级政府及其相关部门应当根据上位法律,结合自己省情、市情,制定本地区的政府法律顾问制度,确立该制度的法律和政治地位,同时明确受聘用的法律顾问与相应政府及部门之间在法律上是平等地位,是政府行政中的必要设置,以此来培养各级政府和相关部门的法治思维和法治理念,从而在刚性的制度建设上确立政府法律顾问制度的不可缺少和不可替代属性。

    2.引入竞争机制,确立完善的管理、选聘制度

    健全、完善的政府法律顾问管理、选聘制度是该制度健康发展、服务法治政府建设不可缺少的内容。因此,笔者认为,现阶段完善政府法律顾问制度,应从以下几方面着手:

    第一,确立统一的法律顾问管理模式。前文已经提到目前我国尚未建立统一的法律顾问管理模式,同时各模式中存在管理机构冗杂、职能重合、分工不明等情形,因此尽快确立统一的管理模式势在必行。结合我国现阶段法律顾问制度发展情况,对该制度我国可以确定由政府法制办统一管理,同时司法厅(局)在法律顾问的选聘与考核上协助法制办完成,以高效、准确的选聘到真正能服务法治政府建设的法律顾问单位和个人。同时,在同一管理模式外,主管部门要进一步明确该制度具体的管理制度,包括但不限于法律顾问的具体工作原则、工作职责、工作方法等内容。

    第二,进一步完善法律顾问的选聘机制。目前部分省、市政府在选聘法律顾问时多侧重聘用本地知名的律师事务所或者律师来担任,过分注重名气而忽视本地政府法治建设方面的实际需求而选出的顾问容易是名气上的“巨人”,而在实际工作中并不擅长行政法等政府部门需要的法律意见内容,造成选人不能用的尴尬局面;另外,各地在选聘时只是形式上审查便予以聘任,这样使得一些单位和个人认为担任政府法律顾问如此简单,对待工作也不会重视。因此,我国应将竞争机制引入该制度的选聘制度中,在拓宽选聘政府法律顾问人员渠道、丰富被聘用人员总体构成的人才布局、严格选聘程序的基础上,增加聘任的竞争力,例如通过对竞聘单位和个人进行聘前考查、聘中考核的方式,及时对不符合要求的顾问进行更新换代,以保证该制度成员的精英化、专业化,为法治国家、法治政府建设提供行之有效的法律意见和建议。

    3.提高财政补助,健全考核与激励奖惩机制

    一方面,充足的物质保障是政府法律顾问制度发挥作用的重要前提,因此,提高财政支出,确立良好的经费保障机制是政府法律顾问制度持续发展的重要内容之一。因此,国家应将政府法律顾问工作经费纳入政府购买服务的范围,列入各级财政预算,并随着经济与社会的发展,提高预算标准,保障政府法律顾问工作的正常运转;同时还应明确政府法律顾问的服务费用标准,明确其劳动报酬及福利待遇等内容,为其提供法律服务提供充足的物质保障。

    另一方面,健全的政府法律顾问考核评价体系有助于提升法律顾问的工作热情,提升服务水平并及时淘汰不适于继续作为政府法律顾问的单位和个人。这就要求政府及主管部门制定完善的考核办法、考核标准和考核程序等内容。例如,在考核办法上可以采取自我评估与他人评估相结合的方式进行,自我评估是指受聘用的单位和个人根据具体的考核评估报表在顾问单位内部进行自我评估,他人评估是指由其服务的政府及相关部门和工作人员或者被服务的对象进行客观评估。在考核标准和考核程序上,要坚持统一标准和严密、公正、公开的原则下,将考核内容细化进考核标准,并根据各地具体实际情况制定完整统一的考核程序,保证政府法律顾问制度的公正、公开、有序、高效的进行。

    总之,政府法律顾问制度的建立与完善是我国法治国家、法治政府建设过程中一项庞大的工程,其功能的有效发挥需要国家政府、相关职能部门和从事在法律工作一线的各个法律人的共同努力,需要确立统一、普遍的管理模式指引,通过完善管理制度与选聘机制,以及受聘的单位和个人的法律专业素质的不断提升等方面的全面进步,以此来实现政府法律顾问单位服务政府及其相关部门的法律事务工作,推动政府法律顾问工作的专业化和规范化,从而实现依法行政、建设法治政府的宏伟目标。

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责任编辑:侯洵    

文章出处:绥化农垦法院    

 
 

 

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